本文為阿拉善SEE對“野保法”修訂的十條建議，共12020字，閱讀用時約25分鐘。本文適合的閱讀對象是野生動物保護立法者、研究者、政府管理者、野保工作者、愛好者、媒體以及關心野生動物保護的公眾。建議在閱讀的同時，對照《野生動物保護法（2018年修正）》（點擊閱讀詳情）原文，分析觀點。

本文專業(yè)性難度適中，對沒有相關背景知識的非專業(yè)人員也有一定的知識普及的作用。建議預留充足時間，專注、精讀分析并參與討論。歡迎對其中的問題發(fā)表觀點，在后面的留言區(qū)進行指導和評論，或發(fā)郵件給office@see.org.cn。以下為建議原文。

2020野保法修訂的十大焦點

——阿拉善SEE修法建議

 

十大焦點

一、將“保障公共衛(wèi)生、公眾身體健康和生命安全”納入野保法立法目的或基本原則

二、調整野生動物的定義和分類

三、重點修改野生動物保護名錄及其管理機制

四、全面禁止非法食用野生動物，加強打擊野生動物非法貿易、消費等行為

五、有必要調整現有野生動物保護主管部門的設置和職能分工

六、確立“公眾參與”為野保法原則，強化監(jiān)督和公益訴訟等公眾參與手段

七、對于違反了與公共衛(wèi)生健康相關聯(lián)的條款，加重處罰力度

八、加強法條中對“革除濫食野生動物陋習”、“自然教育”的表述

九、加強人畜共患傳染病疫情防治，監(jiān)管以科學研究為目的利用野生動物的活動

十、逐級推進野生動物保護法律體系建設

 

舉國罹受新冠肺炎疫情之際，野生動物的交易和食用可能造成的公共衛(wèi)生、人類健康安全風險已經引起了全社會的高度重視。越來越多像你我一樣的普通人開始呼吁拒吃野生動物，而且身體力行。

 

而作為環(huán)保公益機構的從業(yè)者來說，正是看到了這些積極的、有非凡意義的意識轉變，我們對自身的要求和期待也日益高漲起來。在2020年春節(jié)期間，19位院士學者提出“從源頭把控野生動物貿易”的倡議。阿拉善SEE連同200多家環(huán)保社會組織第一時間響應，共同行動，杜絕野生動物非法交易，維護公共健康。很快，在社會各界的共同推動下，全國人大常委會法工委于2月10日表示將修改“野生動物保護法”增加至今年的立法工作計劃，并加快“動物防疫法”等法律的修改進程。瞬間，中國的民間環(huán)保圈、法律圈、保護科學圈對此次修法熱情高漲，幾天內撰寫了數十篇修改建議、知識科普和評論文章，表達立場和觀點。在阿拉善SEE會長和理事會的主持下，經阿拉善SEE章程委員會主席和委員（均為律師）、多位理事、會員指導，中國野生動物保護領域著名學者張立教授帶領阿拉善SEE基金會多個部門專業(yè)力量，對野生動物保護法的修訂進行了研判。作為一個階段性產出，現將一些主要觀點撰文公布，以資與各界人士交流探討，以期為此次修法提供新的思路和方向。

 

對于本次《中華人民共和國野生動物保護法》（以下簡稱“野保法”）的修改，阿拉善SEE認為，應把此次修法放到當前的特殊階段和背景下理性看待。現有證據表明，本次新冠肺炎疫情的起因，高度懷疑與食用、接觸野生動物有關。據世界衛(wèi)生組織(WHO)2月11日發(fā)布的一份新型冠狀病毒(2019-nCoV)情況報告顯示，越來越多的證據表明，新冠病毒和在蝙蝠中傳播的冠狀病毒(CoV)之間存在聯(lián)系。更具體地說，是與在菊頭蝠(Phinolophus bat)中傳播的冠狀病毒有關¹。而據其他幾份研究顯示，穿山甲、蛇和水貂等野生動物均曾被疑似為新冠病毒的中間宿主，但至今尚無定論。因此，本次疫情凸顯的是野生動物利用與公共衛(wèi)生健康之間的矛盾。而在野保法過去的修訂中（2016年通過），爭論的問題主要圍繞在“野生動物保護”與“野生動物利用²”這兩個方面。于是本次修法所要解決的核心要義就很可能發(fā)展為野生動物保護和利用以及人類安全健康，這三者之間的相互聯(lián)系、矛盾統(tǒng)一的關系。

 

具體而言，本次修訂野保法將重點加入一個新的視角，即公共衛(wèi)生、人類健康安全的視角；限制一類行為，即野生動物食用和貿易行為；加強一系列管理機制，如人工繁育、身份標識及溯源、檢驗檢疫、公眾監(jiān)督、公益訴訟等。而對于野保行業(yè)最為關心的生物多樣性與生態(tài)價值的加強不一定會成為此次修法的重心。加之鑒于輿情壓力，此次修法必將加快開展，因此，那些涉及生態(tài)保護立法難度大、既得利益群體復雜的重點難點，很難在短時間內開發(fā)出最優(yōu)策略。這就考驗了立法者和高層決策者在本次修法上的決心與意志及其對當前局勢的判讀。因此，審視此次野保法修訂，只從生物多樣性保護從業(yè)者的角度看，上策是從野保法本意出發(fā)進行全面、徹底、系統(tǒng)性的修訂，既加強限制利用、維護公共健康的觀點，也一并完善生物多樣性保護條款；中策是在不侵害當前保護條款的前提下，重點加強限制利用，補充公共健康的內容；下策是，只圍繞當前熱點進行局部修正和微調，而對于三者之間可能出現的矛盾沒有機制上和系統(tǒng)上的統(tǒng)籌?；谶@樣的背景認識，阿拉善SEE推測修法將聚焦如下十個核心問題進行討論和權衡：

 

一、 將“保障公共衛(wèi)生、公眾身體健康和生命安全”納入野保法立法目的或基本原則

 

作為一部動物保護法律，現行版野保法的目的開宗明義，即條文第一條“為了保護野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護生物多樣性和生態(tài)平衡，推進生態(tài)文明建設”。此次引起關注的“保障公共衛(wèi)生、公眾身體健康和生命安全”是否納入立法目的，尚沒有一個明確的論斷。

 

支持的觀點認為鑒于當前疫情，應當使禁止食用和消費野生動物及其制成品機制化、常規(guī)化，以規(guī)避未來再次造成此類公共衛(wèi)生風險事件。正因為此次疫情帶來的機遇，才有此次野保法修法的可能。將公共衛(wèi)生加入立法目的，才有充分理由將“特殊時期的特殊舉措”轉變?yōu)槌B(tài)。如果此次不加，那么未來再難有合適機會將此類條款加入立法目的。

 

而不支持其成為立法目的的主張是，這部法律是以野生動物保護為根本出發(fā)點，不能因特殊時期疫情而動搖立法目的。對于“保障公共衛(wèi)生、公眾身體健康和生命安全”，是其他專門法律的關注范疇，如食品安全法、動物防疫法等，所以沒有必要將其納入野保法立法目的。

 

阿拉善SEE認為，“保障公共衛(wèi)生、公眾身體健康和生命安全”不構成保護野生動物的目的，但是可以成為野保法的法律原則?，F有的野保法基本原則由第一章第四條規(guī)定，突出為“保護優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴格監(jiān)管”三個原則。其中，規(guī)范利用原則應當以保障公眾安全和健康為前提，但在立法理論和實踐上，并沒有十分突出這個前置條件的重要性。所以，可以在措辭上本著精簡原則，在排序上本著越靠前越重要的原則，將保障健康安全排在第二順位，即改為“保護優(yōu)先、衛(wèi)生安全、規(guī)范利用、嚴格監(jiān)管”四原則。

 

這種改變意味著，在物種保護與公共安全健康產生矛盾的時候，優(yōu)先考慮野生動物保護，但兼顧安全。這可以理解為，在保護與安全產生矛盾的時候，“保護優(yōu)先”意味著，需要采取野生動物獵捕和滅殺行為的，應優(yōu)先評估其后果與風險，及其他替代方案。在沒有危及公共安全的緊急情況和重大危險的情況下，優(yōu)先保護，且任何情況下不能實施全物種滅殺。而在安全與利用產生矛盾的時候，無條件以安全為優(yōu)先，利用必須完全從屬于安全優(yōu)先的原則。

 

例如，蝙蝠攜帶多種致命病毒，還疑似攜帶此次新冠病毒，但是不能說把蝙蝠這個物種斬盡殺絕。自然生態(tài)系統(tǒng)中各個物種是彼此聯(lián)系的。把這個物種滅殺了，它的食物鏈上的某些物種，很可能出現數量的暴漲/暴跌，它所在的生態(tài)系統(tǒng)有可能失衡，釀成一場更大規(guī)模的災難。“已有的經驗教訓證明，投毒、撲殺這些容易在第一時間被想起的措施，并不能控制適應能力強大的動物，反而會引起連鎖的生態(tài)災難，帶來更難以收拾的后果³”。

 

以上是對野保法法律原則的一種建議和學理解釋。在此原則確立的基礎上，可以通過進一步制定其他相關條款體現這些原則。也可以通過修訂案通過后的立法解釋或司法解釋進行確認。

 

總結一下阿拉善SEE的觀點，“保障公共衛(wèi)生、公眾身體健康和生命安全”應納入本次野保法修訂的考量之中，但適于納入法律原則，而非立法目的。公共衛(wèi)生健康在法律原則中的順序，可考慮在第二順位，即保護優(yōu)先、衛(wèi)生安全，規(guī)范利用、嚴格監(jiān)管。

 

二、 調整野生動物的定義和分類

 

是否調整野生動物的定義，即野保法第一章第二條的內容，是各界爭議最大的焦點?；诋斍暗囊咔榘l(fā)展和科研情況，科學家仍未最終確定哪種野生動物是新冠病毒傳播的起源和中間宿主。而且，對于幾個被高度懷疑的物種而言，它們不都能被當前野保法的定義所涵蓋。這就為本次修法提出了更加困難的挑戰(zhàn)，同時也給了一個對野生動物定義進行調整的現實動力！

 

根據現行野保法規(guī)定，野生動物是指“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物”。這種定義有以下兩個問題：

 

1） 野生動物指代的范圍窄，致使很多在常識上被普遍認為是野生動物的物種并不受本法管理和保護。大多數的蝙蝠、眾多的鳥類和鼠類都不是現行野保法所指的“野生動物”。野保法只專注1811種珍貴瀕危物種和“三有”動物?，尚有1000余種中國陸生脊椎野生動物未納入野保法保護和調整的范疇?。對于野保法所限制的禁食野生動物的相關規(guī)定，就不能覆蓋到上文說的1000余種。依據野保法，如果有人吃一般意義上的“野味”（例如蝙蝠），而這個“野味”不是法律意義上的野生動物，那么就不適用野保法第三章第三十條的禁食條款，其相關購買行為就不能算是違法行為。

 

2） 對人工馴養(yǎng)繁育的野生動物沒有說明和界定。人工馴養(yǎng)繁育的野生動物構成的人工種群恰恰是能夠進入市場、能夠被人食用和非消耗性利用的主要來源之一，因此也是野保法中管理相關條款的主要適用對象之一。例如梅花鹿東北亞種，這是國家I級保護動物，同時也是人工飼養(yǎng)最多的動物之一。

 

基于此，我們對“野生動物”要有一個重新檢視和認定。所以，本次修法的一個核心點應對野生動物的定義和分類進行梳理。具體的修改建議有以下兩種不同方案：

 

a) 采用外延較大的廣義定義。按學理上的概念，野生動物的定義為凡生存在天然自由狀態(tài)下，或來源于天然自由狀態(tài)的、已經短期馴養(yǎng)但還沒有產生進化變異的各種動物，并將非珍貴瀕危的水生物種排除在外。同種野生動物按照是否被人工繁養(yǎng)，可以分為人工種群和野外種群。根據這種定義，野生動物的范圍不排除無脊椎動物，但是排除了伴侶動物、流浪動物、家禽家畜。針對這些動物，可另行制定動物福利法、防止虐待動物條例等，以及受畜牧法、動物防疫法、農產品質量法等調整。據此，野保法第二章第十條可再將野生動物分為特殊物種和一般物種。特殊物種涵蓋兩類野生動物，一是珍貴瀕危的野生動物（分為國家重點、地方重點，但應去除重疊），重點在于保護；二是經科學評估和嚴格管制的可人工繁育的野生動物（其人工種群應排除出珍貴瀕危物種范疇），即“白名單”制度，重點在于利用管理。一般物種則是除了珍貴瀕危、可人工繁育之外的其他所有野生動物。

 

b) 對現有定義不進行重大調整，但對有重大公共衛(wèi)生安全風險或生態(tài)威脅的物種納入名錄管理機制，即所謂“黑名單”制度。這些黑名單包括疫病疫源物種。甚至將現在的“三有”改為“四有”。所謂黑名單，根據全國人大代表、阿拉善SEE章程委員會委員蔡學恩律師的意見，應“探索建立野生動物利用黑名單制度。野生動物保護部門進一步強化與衛(wèi)生檢疫部門以及疾病控制研究機構協(xié)作，對于經科學研究或檢驗檢疫發(fā)現存在潛在公共健康危險的野生動物，及時納入黑名單，禁止獵捕、運輸、使用”?。也就是說，黑名單以內的都不能利用。黑名單以外的才可能被利用。

 

顯然對于野生動物概念的修訂，即針對野保法第一章第二條，應有較多的討論空間。在阿拉善SEE的立場上，對定義進行全面的分析和修訂即采取接近方案a的修改策略屬上策。而b類方案盡管節(jié)省立法成本，但缺乏對通局的把握和梳理，實屬下策，但是黑名單的提議很有價值可以有變通的方案加以應用。

 

三、 重點修改野生動物保護名錄及其管理機制

 

根據我國的實踐情況和國際通行的做法，保護名錄機制仍是野生動物保護的一個主要的、有效的手段，所以還要保持。名錄制度也是野保法最重要的法律配套規(guī)定之一。名錄的產生和野生動物的定義和分類非常相關，定義和分類是如何調整的，名錄機制就要與之對應，以確保后續(xù)的落實。

 

目前野保法規(guī)定了六類名錄，在各名錄內再進行分級。這六類名錄是：《國家重點保護野生動物名錄》、《地方重點保護野生動物名錄》、《有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物名錄》、《人工繁育國家重點保護野生動物名錄》、《中國締結或者參加的國際公約禁止或者限制貿易的野生動物或者其制品名錄》、《野生動物重要棲息地名錄》。其中，前五類是直接針對野生動物的名錄。

 

然而這些名錄的涵蓋范圍在實踐中也出現了嚴重過時、交叉重疊、遺漏致使該得到保護的未保護的現象，多重名錄劃分復雜造成執(zhí)法困難的情況也普遍存在。近年來呼聲較高的針對名錄體系的修改意見有：合并國家重點與地方重點名錄為統(tǒng)一的國家保護野生動物名錄，廢除“三有”名錄，將《人工繁育國家重點保護野生動物名錄》擴大到《可人工繁育的野生動物名錄》（即白名單制度，“把允許養(yǎng)殖的動物，無論是否重點保護，都列清楚，……沒有進入白名單的野生動物，一律不許養(yǎng)殖”?）等。無論采取何種方案，名錄都與野生動物定義分類息息相關，定義與名錄的調整對野保法而言都具有系統(tǒng)性的影響，對后續(xù)執(zhí)法更有決定性的意義。所以希望本次修法能夠在這兩個議題上重點討論，綜合各方的意見找到最優(yōu)方案。

 

實際上，現有名錄管理面臨的最大的問題是長期得不到有效更新。對于國家重點保護名錄按照野保法第二章第十條的規(guī)定應每5年應更新一次，從1989年《國家重點保護野生動物名錄》發(fā)布至今，除一次微調外，有長達30年的時間未能更新?。這30年經濟、社會、環(huán)境的巨大變遷，使眾多野生動物的生存環(huán)境、種群數量、受威脅因素發(fā)生了極大變化。例如，在全球數量僅為4只的斑鱉尚未劃入保護名錄；即使已納入名錄，也存在分級不合理的情況，如極其瀕危的勺嘴鷸、中華鳳頭燕鷗、江豚等只被列為國家二級保護。名錄已嚴重過時，大量野生物種從原來的不危到極危，種群狀況發(fā)生了極大改變的，亟需調入或調出名錄。物種有了分化沒得到及時保護，也有新發(fā)現的瀕危物種未能進入的。因此必須盡快更新名錄！但追溯其原因，是名錄的產生機制有問題。主要原因就是政府部門職能劃分不同，水生生物現由漁業(yè)部門主管（原由農業(yè)部門），陸生生物現由林業(yè)草原部門主管（原由國家林業(yè)部門）。如要調整名錄，需兩部門擬定各自主管的名錄更新，待協(xié)調一致后上報國務院審批。這一個協(xié)調過程在相當長的時間內無法達成一致。不過，好在這份萬眾期待的名錄調整發(fā)布已列入國家林業(yè)和草原局2019年的工作計劃中。從名錄初稿看，已有不少被科學評估為瀕危、極危級別的野生動物納入了保護名錄，或者是在原有基礎上得以調級。2019年初稿已在征求意見中，相信不久即可公布。

 

既然之前的名錄遲遲不能更新，是其產生機制的問題。因此，此次修法就需要重新審視法律中規(guī)定的保護名錄如何產生、誰來產生、如何更新的問題。阿拉善SEE建議在野保法中明確，1）設立野生動物保護咨詢委員會機制，由主管部門組建，野保咨詢委員會構成應確保多元參與，包括野生動物保護科學家、保護專家、環(huán)保社會組織代表、保護工作者代表等；2）野保咨詢委員會的職責包括“中國野生動物保護名錄”的制定和分級、名錄評估、名錄更新等；3）由野保咨詢委員會提交名錄，行政主管部門批準公告；4）對于超過5年不更新野保名錄的，需要追究相應部門的行政責任。

 

下圖是比較理想的野保名錄更新管理機制：

 

四、 全面禁止非法食用野生動物，加強打擊野生動物非法貿易、消費等行為

 

阿拉善SEE基金會秘書長張立教授認為，應嚴格立法，從根本上杜絕非法的野生動物消費，才能徹底阻斷野生動物疫源疫病向人類傳播的途徑。阿拉善SEE章程委員會委員肖志岳律師認為，要加強打擊野生動物非法捕捉、貿易、運輸和消費行為，應在以下三方面發(fā)力1）應從制度上禁止，例外情況應由主管部門頒發(fā)許可（原則禁止、許可例外）；2）加強打擊力度，包括強化行政處罰和刑事化力度（此點會在第7焦點進行討論）；3）明確執(zhí)法責任，賦予野生動物保護部門執(zhí)法權，以方便加大打擊相關非法活動（在第5焦點進行討論）。

 

綜合各方觀點，阿拉善SEE認為應當在野保法中明確作出“全面禁止非法食用野生動物及其制成品”的相關法律設計。當前野生動物的整體生存狀況并不樂觀，繼續(xù)允許以逐利為目的商業(yè)利用只能加劇危機。全面禁止可能造成100萬就業(yè)人口500億元產值的損失?，但與我們面臨的全國乃至世界公共健康危機相比，應該可以妥善解決掉的。這就能一勞永逸地避免“少數人受益、主管部門背鍋、國家名譽受損、全民健康跟著遭殃”的惡性循環(huán)。

 

在全面禁止非法食用野生動物及其制成品中，“禁止”針對的是以食用為目的，所以并未排除以科學研究、獲取皮毛原料等為目的的利用。“非法”是針對白名單的提法，只有白名單以外的野生動物食用是非法的，食用白名單之內的不違法。而“全面”有三層含義，第一層是指包括所有野生動物，除白名單以外，無一遺漏（阿拉善SEE建議適用廣義的野生動物定義，詳見上文焦點二a方案）；第二是指生產經營者、消費者以及為其提供便利的組織和個人均不能為，否則都要承擔法律責任；第三對從生產到消費的全環(huán)節(jié)進行打擊，這些環(huán)節(jié)包括獵捕、人工繁育、出售、購買、利用、進出口、攜帶、寄遞、運輸、貯藏以及發(fā)布廣告、提供交易平臺及場所等行為。在操作層面，“全面禁止非法食用野生動物及其制成品”最低限度要對野保法第三章三十條的管理規(guī)定及其對應的第四章第四十九條的法律責任重新擬制，指導思路按照上述原則。在此礙于篇幅，暫略具體措辭的建議。

 

仔細分析上述方案，除了執(zhí)行層面的挑戰(zhàn)外，風險點遺留在白名單制度中。人工繁育白名單的制定和準入標準就成為了食用野生動物是否安全衛(wèi)生的最關鍵因素。在進入白名單之后、獲得專用標識之前，應對檢驗檢疫標準，以及檢測質量提出更高的要求，這也是野保法與動物檢驗檢疫法相互關聯(lián)、相互借鑒之處。同時，針對白名單的管理，應采取信息公開的手段，強化社會監(jiān)督。

 

目前野生動物人工繁育制度存在的一些問題，嚴重影響了制度功能的實現。這其中最主要的問題是對商業(yè)目的人工繁育規(guī)制不足。實際上目前的野生動物馴養(yǎng)繁殖許可制度在理論上就是想規(guī)范野生動物人工飼養(yǎng)和銷售問題。但是事實上很多非法野生動物貿易也是鉆了這個空子。正如當年的象牙貿易也是定點、定量，但是實際上非法貿易不斷，致使全球大象種群因盜獵而下降。目前施行的野生動物馴養(yǎng)繁殖許可制度監(jiān)督管理不到位，是野生動物非法貿易和消費仍然猖獗的癥結。阿拉善SEE建議在此次修訂過程中對現行的人工繁育制度進行風險評估，對存在公共衛(wèi)生和安全隱患漏洞的制度進行重新設計調整。

 

五、 有必要調整現有野生動物保護主管部門的設置和職能分工

 

行政主管部門是野保法的主要實施主體，其主體設置和不同部門之間的分工都存在一些爭論。國家林草部門是野生動物保護的主管部門，制定野生動物保護名錄、管理自然保護區(qū)（野生動物棲息地），但是缺乏執(zhí)法權；工商管理部門負責市場監(jiān)管，但缺乏專業(yè)力量、對野生動物保護知識知之甚少，很難對進入市場的野生動物進行認真的核實梳理，更難區(qū)別非法來源與合法來源的野生動物。公安部門具有執(zhí)法權，但對野生動物犯罪打擊力度不夠。有專家課題組提出，將目前的陸生野生動物保護職能由林草局劃歸自然資源部，成立野生動物保護局作為主管部門。該課題組提出的原因是現陸生野生動物主管部門林草部門，已由原來的國家部委、國務院直屬機構再到目前部委管理的國家局，“具體負責工作的野生動植物保護司的法律地位趨低，行政資源不足，難以承擔繁重的陸生野生動物保護的任務”¹?。

 

目前很多基層林業(yè)部門提出，基層林業(yè)系統(tǒng)基本上沒有執(zhí)法權，有些省一級的林業(yè)部門也都合并到自然資源廳，地方的林業(yè)工作站被撤銷，森林公安劃歸公安部后，野生動物執(zhí)法相對變得更薄弱。因此，我們建議，在自然資源部下整合原國家林業(yè)和草原局部分職能司，組成野生動物植物管理局，并協(xié)同森林公安等部門強化執(zhí)法力度，同時引入社會組織和公眾參與監(jiān)督。

 

目前，有幾個因素會對上述機構調整提出一定的限制和挑戰(zhàn)。一是自然資源部以及相關部門的“三定”方案調整剛剛接近尾聲。若真按此調整，又要做一輪從中央到地方的調整。二是野保法向這個方向修改，將帶動后續(xù)的實施條例、地方行政法規(guī)等都會調整。這樣的改變，需要更長的時間，做廣泛深入的調研，安排好后續(xù)工作。

 

六、 確立“公眾參與”為野保法原則，強化監(jiān)督和公益訴訟等公眾參與手段 

 

本次野保法修法建議吸取環(huán)境保護法立法的經驗和理念，把“公眾參與”作為法律原則之一。公眾參與之所以很重要，主要是因為野生動物涉及的物種多、種類多、專業(yè)門檻高，而執(zhí)法部門面對紛繁復雜的野生動物物種，從野生動物到最終的消費端的一系列復雜管理狀況，確實存在人手力量、精力有限，對于物種識別存在障礙，要想實現全方位、無死角的監(jiān)督網絡，光靠現有部門，其執(zhí)法成本和執(zhí)法難度極高。但另一方面，從事野生動物保護的社會組織、專業(yè)力量正在蓬勃發(fā)展，既有專業(yè)研究人士又有自然保護的愛好者，既有熱忱又有知識優(yōu)勢，若加以引導、鼓勵和支持，將是一股積極的力量，可以為基層主管部門提供更多的信息情報和專業(yè)意見，具有很強的輔助作用。因此，如果能確立公眾參與的法律原則，給予足夠重視，那么在未來獲取違法信息及執(zhí)法上，就能得到這些輔助力量和專業(yè)支持，傾聽了解廣大公眾和專業(yè)人士的意見。

 

那么所說的民間保護力量有多少呢？據民政部門統(tǒng)計，中國生態(tài)環(huán)境類社會組織已達6500余個。阿拉善SEE依據自身對環(huán)保公益行業(yè)的了解，預估其中比較活躍的環(huán)保組織將近1500個。根據山水對2019年民間舉報的野生動物非法貿易統(tǒng)計，野鳥在非法貿易數量上和舉報數上均占較大比重。而阿拉善SEE資助開展的2018觀鳥組織調查中，觀鳥組織171家，全國觀鳥愛好者人數已超過11萬。再加上其他的自然觀察愛好者，他們之中有人一直堅持在地方開展鳥類等野生動物監(jiān)測記錄，辨識和調查野生動物的能力較強。例如，全國觀鳥組織聯(lián)盟——朱雀會在2017年開展的“全國鳥市調查”，針對全國210個鳥市進行摸查，統(tǒng)計發(fā)現400多種、數以十萬計的鳥類貿易。這意味著中國野鳥種類的至少1/4都處在捕捉、運輸、銷售的鏈條之中。其中，國家重點保護鳥種31種。相關信息均已有媒體曝光。

 

目前，野生動物保護組織采取了多種形式的實踐活動，包括野生動物調查與監(jiān)測、棲息地巡護、違法行為舉報、社區(qū)參與式保護、公眾宣傳、自然教育、政策倡導、野生動物救助等。

 

鑒于此，建議在野保法中，應明確賦予公眾和社會組織的監(jiān)督權，通過增設2-3個新條款實現。對于野生動物非法貿易等不法行為，公眾、社會組織應進行監(jiān)督、舉報；執(zhí)法部門不作為的，公眾、社會組織、媒體應進行監(jiān)督。對于有野生動物迫害侵害行為的，建議賦予社會組織公益訴訟的地位。對于有野生動物及其棲息地侵占和破壞的開發(fā)利用、建設項目及其環(huán)境影響評價應予以公開征求公眾和社會組織的意見，召開聽證會。應引導、鼓勵和支持公眾和社會組織參與野生動物保護、教育、宣傳活動。

 

七、 對于違反了與公共衛(wèi)生健康相關聯(lián)的條款，加重處罰力度

 

若能將公共衛(wèi)生健康安全原則納入野保法的法律原則，那么已有的與公共衛(wèi)生相關條款如野保法第三十條及未來新增條款，應加重設置其對應的法律責任。其他相關違法行為的行政處罰力度也可以相應加強，其幅度可以參考蔡學恩律師對野保法第四十六條的建議：“對非國家重點保護野生動物違法行為的罰款幅度提高為野生動物價值及其制成品的五倍以上十倍以下，適當提高處罰力度”¹¹。這比當前“一倍以上五倍以下的罰款”有明顯提升。

 

違反野保法追究刑事責任的案件屬刑法范疇。如若有必要增加調整罪名或加重刑罰力度，這將涉及到對刑法典的修訂，那將是更為嚴重的事項，因此不在野保法修法建議中討論。在民事上可以寄希望引入公益訴訟機制，對違法行為所造成的對生態(tài)環(huán)境和野生動物的傷害進行追償。對行政主管部門的行政違法和不作為行為應加強公眾、媒體和社會組織的監(jiān)督，嚴格追責。

 

八、 加強法條中對“革除濫食野生動物陋習”、“自然教育”的表述

 

野生動物消費的風俗與地域有很大關系。特別是我國在2018年起全面禁止國內的象牙貿易，加上前些年政府全面禁止公務宴請中消費魚翅等等，對引導全民正確的消費觀和對中國的野生動物保護聲譽都有極大的促進作用。這些都說明政府的倡導和法律法規(guī)不斷完善的重要性。兩廣地區(qū)是野生動物消費的重災區(qū)。2003年SARS之后野生動物貿易在廣東下降了很多，主要也是人們把野生動物消費與自身的健康聯(lián)系起來的結果之一。其實還有很多在可以深入做的工作，特別是對青少年的普法教育和宣傳工作。而隨著生態(tài)文明的不斷倡導、各保護組織的野生動物保護及普法宣傳，在很多大城市野生動物消費呈現下降趨勢。

 

但在一些地區(qū)，還存在濫食野生動物的陋習。尤其在本次疫情發(fā)生后，吃“野味”、濫食野生動物，所帶來的公共衛(wèi)生和健康風險，受到全社會的關注和批評。

 

阿拉善SEE建議，將“革除濫食野生動物陋習”和“加強自然教育”的表述納入野保法第一章第八條。此條對野生動物保護的知識教育和普法教育已經做了明確的規(guī)定，但是并沒有特別具體的價值導向，通過提出包含知識教育、價值引導、體驗活動、與保護實務更為貼近的“自然教育”，可以彌補這樣的缺憾。目前，全國有418家自然教育類機構，其自然體驗活動、課程、解說服務等達到93萬人次/年。通過社會多方參與，強化野生動物保護的宣傳教育，希望徹底戒除對濫食野生動物等迷信和陋習。一旦發(fā)現自身周邊的野生動物消費的情況，違法行為向當地野保主管部門舉報。發(fā)現親朋好友有吃野味的陋習，應勸阻制止。

 

根據阿拉善SEE福建項目中心項雷主席的觀點，對青少年的教育，才是根治陋習的長遠之計。因為中國人傳統(tǒng)觀念里“食用野生動物大補”的非常錯誤的觀念必須從根子上鏟除和解決。所以，可以要求在全國及各省編排專門針對青少年、中小學生的簡單易懂、生動活潑圖文并茂的普法教材，并且應該聘請環(huán)保社會組織和專家一起進入校園和課堂來實地宣講。

 

九、 加強人畜共患傳染病疫情防治，監(jiān)管以科學研究為目的利用野生動物的活動

 

野生動物生活在野外，身上可攜帶大量的細菌、病毒和寄生蟲等病原體，中國工程院院士陳煥春教授表示，當今人類新發(fā)傳染病78%與野生動物有關，或者說來源于野生動物。通常情況下，人們很難接觸到野生動物，野生動物所攜帶的病原體也難以傳染給人類，但是捕殺、運輸和食用野生動物，導致了很多疾病的傳播和爆發(fā)。

 

艾滋病、埃博拉病、鼠疫、SARS非典肺炎、禽流感、萊姆病、猴痘、尼巴病毒、亨德拉病、西尼羅河熱等疾病的傳播均與野生動物有密切關系¹²。

 

造成人畜共患傳染病的往往不是某一類野生動物的問題，而是人的問題。沒有人銷售和食用果子貍，就不太可能爆發(fā)SARS疫情。為了防治人畜共患傳染病疫情，應全面禁食野生動物，永久取締所有野生動物集中販賣銷售市場和線上線下交易，強化執(zhí)法力度，開展專項執(zhí)法檢查。對行政機關不作為的，予以行政追責。

 

阿拉善SEE還建議，為了增強人畜共患傳染病疫情的防治力量和資源投入，建議引入社會組織和公眾參與，建立健全公眾舉報監(jiān)督網絡，實行最嚴格的野生動物監(jiān)督機制。

 

另一個容易被忽視的方面是對科學實驗/教學用野生動物活動的監(jiān)管。有一種情況是，名義上冠以科學研究為目的的人工繁育，后期再轉換為商業(yè)利用。應嚴格區(qū)分科學研究和種群保護與復壯為目的的瀕危物種保護項目，與那些打著遷地保護和人工馴養(yǎng)繁殖為幌子實為商業(yè)經營野生動物為目的的行為。建議1）將科學研究為目的利用野生動物的，納入國家法律監(jiān)督體系；2）授權國家行政部門單獨頒布專門法規(guī)，對其進行監(jiān)督管理，加強監(jiān)督力度。3）考慮在野保法專設條目規(guī)范以科學研究為目的的利用野生動物的活動，包括獵捕、人工繁育、出售、購買、利用和事后處置等行為。

 

 

十、 逐級推進野生動物保護法律體系建設

 

希望此次野保法修法，是一個整體性修法。以上位法野保法作為起點，對其他涉及到野生動物保護的法律法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等漸次推進。在野保法修訂通過后，應及時完善相應的配套命令條例，如《陸生野生動物保護實施條例》等，從中央到地方調整相應的條例和規(guī)范。由于涉及野生動物保護的法條分散在涉及漁業(yè)法、動物防疫法、進出境動植物檢疫法、環(huán)境保護法、民法、刑法、食品安全法等多個部門法內，多頭管理，也可以考慮野生動物保護法的法典化進程。目前，一個積極的信號就是，十三屆全國人大常委會已經啟動審議《關于禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定（草案）》的議案。正如全國人大常委會法工委經濟法室主任王瑞賀所說，“相關配套規(guī)定沒有及時出臺、完善，有關野生動物保護的具體辦法、目錄、標準、技術規(guī)程等尚未及時出臺和完善。……因此，有必要進一步補充完善野生動物保護法等相關法律法規(guī)，擴大法律調整范圍，加大打擊和懲治亂捕濫食野生動物行為的力度。”所以，在此次野保法修法之后，期待整個野生動物法律保護體系有積極的連鎖反應。

 

 

綜合以上分析，阿拉善SEE認為本次野保法修訂在這十大焦點領域所采取的策略和做法將會體現立法者的決心和意志。以上十個領域并不是所有方面都存在著長期的爭論和矛盾，也不是個個都有系統(tǒng)性的重要性，但是他們是能指標性地反映此次修法的成敗得失的關鍵因素。鑒于此次修法的動機和背景，阿拉善SEE并沒有將棲息地保護、野生動物救助、野外放歸、外來物種治理、限制展示展演等側重保護的立法議題作為主要的建議內容，但是這并不意味著這些生物多樣性保護工作者最關心的問題不應在立法層面得到改善。只是我們希望本次立法在焦灼的疫情面前和緊迫的壓力下能為今后的工作做好鋪墊。

 

最后對于本次人大修法過程，阿拉善SEE也期望來自生物多樣性保護行業(yè)的專業(yè)人士能同法律工作者、行政主管官員和相關領域科學家一道，參與到咨商起草的過程中去，而不僅僅只是在后期的公開評議環(huán)節(jié)建言獻聲，從而使立法過程更能反應民意，更加科學民主公正，更具公信力。

 

（2020年2月17日）