論“林業(yè)碳票”額外性

林業(yè)碳匯是最經(jīng)濟、最環(huán)保的固碳減排措施，是應對氣候變化、落實國家“雙碳”戰(zhàn)略的重要舉措之一。研究表明森林蓄積量每增加1立方米，約可吸收1.83噸二氧化碳，釋放1.62噸氧氣；提高森林蓄積量是固碳釋氧的主要途徑，除了加強森林經(jīng)營措施外，禁伐政策對森林蓄積量總量增加起到了決定性作用，但禁伐政策嚴重影響了林業(yè)經(jīng)營者采伐林木獲得收益；中央財政對受禁伐政策影響的非國有國家級公益林補償及非國有天然商品林停伐管護補助標準每年每畝為16元，一些經(jīng)濟發(fā)達省份在中央財政補助的基礎上省市有配套，相應的提高了補償標準，但都難以彌補林權所有者因禁伐損失；林業(yè)禁伐政策的影響造成了很大的社會矛盾，林權所有者往往通過銀行貸款和民間借貸取得的林地經(jīng)營權和林木所有權，政策的影響使其無法通過采伐林木獲得收入償還貸款，國家和省級的補償杯水車薪，短期內(nèi)財政又難以大幅度提高補償標準；在國家碳達峰和碳中和大戰(zhàn)略背景下，林業(yè)禁伐政策也難以調(diào)整；我國發(fā)展林業(yè)碳匯優(yōu)勢和潛力巨大，對助力碳中和具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義；在國家“雙碳”戰(zhàn)略背景下，急需建立探索以“林業(yè)碳匯”為主要機制的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)途徑，以破解林業(yè)發(fā)展與保護的矛盾。

一、我國林業(yè)碳匯基本情況

當前我國林業(yè)碳匯交易的三種模式，即依托碳排放權交易市場的抵消機制、自愿減排交易機制、其它林業(yè)碳匯交易；《碳排放權交易管理辦法（試行）》已于2020年12月31日發(fā)布，自2021年2月1日起施行?！掇k法》第二十九條規(guī)定，林業(yè)碳匯可以作為國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳。林業(yè)碳匯可以參與全國碳排放權交易。

國內(nèi)林業(yè)碳匯交易品種上有國家核證自愿減排量（CCER）項目，這類項目可用于全國碳市場重點排放單位履約抵消使用；地方碳市場上有北京市核證減排量項目(BCER)項目、廣東省碳普惠制核證減排量(PHCER)項目、福建省林業(yè)碳匯減排量（FFCER）項目，這類項目減排量可用于地方碳市場控排企業(yè)抵消履約和企業(yè)碳中和使用，不能在全國碳市場流通。

二、主要問題

（一）現(xiàn)行方法學限制了林業(yè)碳匯項目開發(fā)

納入現(xiàn)行全國碳排放權交易市場抵消機制的林業(yè)國家核證自愿減排量（CCER）項目需要通過在國家主管部門備案的方法學對項目進行開發(fā)；目前備案的林業(yè)碳匯方法學有七個：即碳匯造林、森林經(jīng)營、竹子造林、竹林經(jīng)營、可持續(xù)草地管理溫室氣體減排計量與監(jiān)測、廢棄農(nóng)作物秸稈替代木材生產(chǎn)人造板項目減排及小規(guī)模非煤礦區(qū)生態(tài)修復項目方法學；現(xiàn)行備案的林業(yè)碳匯方法學要求只有人工林才可開發(fā)林業(yè)碳匯項目，對項目的時間和林地類型等諸多限制，由此形成林業(yè)碳匯項目交易技術門檻高、開發(fā)成本大、收益周期長，以及開發(fā)林種、林齡和經(jīng)營主體受限等問題特別突出；目前CCER（中國核證減排量）林業(yè)碳匯項目審定和減排量簽發(fā)需分兩次申報，從項目生成到備案簽發(fā)一般需1.5―2年時間；嚴重阻礙了林業(yè)碳匯項目的開發(fā)。

（二）“林業(yè)碳票”項目開發(fā)無國家備案方法學

面對這種情況，福建省三明市2021年創(chuàng)新的開發(fā)了“林業(yè)碳票”；“林業(yè)碳票”不限林種、林齡和經(jīng)營主體，只要權屬清晰都可以申請開發(fā)“林業(yè)碳票”項目；有別于現(xiàn)有林業(yè)CCER方法學只能開發(fā)人工林，“林業(yè)碳票”不僅是人工林可以開發(fā)，受政策禁伐的公益林及天然商品林同樣可以開發(fā)“林業(yè)碳票”項目；林業(yè)碳票項目審定和減排量簽發(fā)可以合并申報，從生成到備案簽發(fā)只需30個工作日，既縮短了項目開發(fā)流程，又減少了時間成本，同時突破林業(yè)碳匯開發(fā)成本高的限制；開發(fā)“林業(yè)碳票”主要依據(jù)國家發(fā)布的《森林生態(tài)系統(tǒng)碳儲量計量指南》，經(jīng)第三方機構監(jiān)測核算、專家審查、林業(yè)主管部門審定、生態(tài)環(huán)境主管部門簽發(fā)的碳減排量；“林業(yè)碳票”針對森林自然生長條件下每年的凈固碳量，而碳匯項目則指的是每年新增的額外碳儲量。三明市“林業(yè)碳票”突破了現(xiàn)有林業(yè)碳匯方法學，是大膽創(chuàng)新探索，全國各地紛紛效仿三明市實踐創(chuàng)新作法開發(fā)“林業(yè)碳票”。

“林業(yè)碳票”是地方林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的有益探索，因沒有按照國家備案的方法學開發(fā)，目前無法納入全國碳市場交易品種及重點排放單位配額抵消使用，嚴重的限制了“林業(yè)碳票”流動和變現(xiàn)；“林業(yè)碳票”目前只能在當?shù)赜邢蘖魍ㄊ褂茫瑧脠鼍坝邢蕖?/p>

三、“林業(yè)碳票”額外性

為破解對公益林及天然商品林禁伐政策導致的社會矛盾；增加森林蓄積量，發(fā)揮林業(yè)在推動實現(xiàn)碳中和愿景中的重要作用，建立林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制；需要盡快破解“林業(yè)碳票”納入全國碳市場抵消機制的障礙，核心問題是論證“林業(yè)碳票”是否具有額外性問題。

（一）開發(fā)和備案“林業(yè)碳票”方法學

“林業(yè)碳票”減排量核算依據(jù)是《森林生態(tài)系統(tǒng)碳儲量計量指南》；按照現(xiàn)行規(guī)則，納入全國碳交易市場抵消機制需要依據(jù)國家備案方法學開發(fā)的減排量；需要在《森林生態(tài)系統(tǒng)碳儲量計量指南》基礎上開發(fā)備案相應“林業(yè)碳票”方法學,統(tǒng)一地方開發(fā)“林業(yè)碳票”的依據(jù)，為“林業(yè)碳票”納入全國碳市場交易產(chǎn)品和抵消機制掃清技術和政策障礙。開發(fā)“林業(yè)碳票”方法學首先要解決“林業(yè)碳票”是否具有額外性問題。

（二）“林業(yè)碳票”具有額外性

“林業(yè)碳票”針對森林自然生長條件下每年的凈固碳量，而現(xiàn)行林業(yè)碳匯項目則指的是每年新增的額外碳儲量。這里論述的是對禁伐的公益林、天然商品林及其它因素限伐的林木開發(fā)“林業(yè)碳票”是否具有額外性問題；對受采伐政策影響相對較少人工商品林不在論證“林業(yè)碳票”是否具有額外性范疇。

“額外性”是指項目活動所帶來的減排量相對于基準線是額外的, 即這種項目及其減排量在沒有外來的CCER項目支持情況下,存在財務效益指標、融資渠道、技術風險、市場普及和資源條件方面的障礙因素, 依靠項目業(yè)主的現(xiàn)有條件難以實現(xiàn)。CCER項目的“基準線”“額外性”論證一般都包括‘首個同類項目認證、障礙分析、投資分析和普遍性分析’四個維度（步驟）。簡言之，經(jīng)過這些舉證、調(diào)查、論證，我們要分別確認、判斷擬議項目的‘基準線’，其是否存在商業(yè)化的障礙，投資收益是否低于相關標準，以及是否具有商業(yè)化前景。”

(1)林業(yè)分類經(jīng)營管理理論和體制詮釋了公益林“林業(yè)碳票”具有額外性

新修訂的《中華人民共和國森林法》第六條規(guī)定，國家以培育穩(wěn)定、健康、優(yōu)質(zhì)、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標，對公益林和商品林實行分類經(jīng)營管理，突出主導功能，發(fā)揮多種功能，實現(xiàn)森林資源永續(xù)利用。對公益林和商品林實行分類經(jīng)營管理”首次作為基本法律制度寫入“森林法總則”一章。同時，還在“森林保護”“經(jīng)營管理”等章節(jié)，對公益林劃定的標準、范圍、程序等進行了細化，對公益林、商品林具體經(jīng)營制度做了規(guī)定。

林業(yè)分類經(jīng)營管理體制可追溯到1995年，原國家體制改革委員會、林業(yè)部聯(lián)合頒布的《林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要》中提出“森林資源培育要按照森林的用途和生產(chǎn)經(jīng)營目的劃定公益林和商品林，實施分類經(jīng)營，分類管理”。1999年，《國家林業(yè)局關于開展全國森林分類區(qū)劃界定工作的通知》要求各地開展森林分類區(qū)劃工作。全國據(jù)此開展的首次森林分類區(qū)劃界定。2003年，《中共中央 國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確提出：“實行林業(yè)分類經(jīng)營管理體制。將全國林業(yè)區(qū)分為公益林業(yè)和商品林業(yè)兩大類，分別采取不同的管理體制、經(jīng)營機制和政策措施?！?998年森林法修改時，規(guī)定五大林種中的防護林和特種用途林與其他三類林種采取不同的采伐和流轉(zhuǎn)制度。

我國在林業(yè)分類經(jīng)營管理體制下建立了公益林和商品林不同的經(jīng)營和管理制度，施行不同的管理政策：對于公益林，林業(yè)政策核心是嚴格保護。一是嚴格采伐管理。公益林以發(fā)揮生態(tài)效益為主，除因科研、防火、有害生物防治等特殊需要以外，只能進行撫育、更新和低質(zhì)低效林改造性質(zhì)的采伐。二是公益林利用范疇有限。只有在符合公益林生態(tài)區(qū)位保護要求、不影響公益林生態(tài)功能、經(jīng)科學論證等前提下，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經(jīng)濟、森林旅游等。

公益林對林權所有者特別是非國有公益林經(jīng)營者權益造成了重大損失；公益林幾乎無法經(jīng)營，只能是保護，集體和個人所有的林地林木劃入公益林時大都不知情，禁止了所有者林木處置權；如是公益林，集體、個人和社會資本是不愿意投資造林，幾乎沒有投資回報，對于國有的公益林來說全靠財政投資，中央和地方財政造林和經(jīng)營投入是難以滿足資金需求。公益林的管理體制嚴格的限制了林權所有者采伐林木獲得收益，通過禁伐提高了森林蓄積量、增加了碳庫；公益林的林權所有者只能通過獲取有限的森林生態(tài)效益補償彌補微不足道的損失。公益林的政策增加了我國森林碳庫。

為此，我國林業(yè)分類經(jīng)營管理體制下的公益林，其公益林自然生長條件下每年的凈固碳量，就是每年新增的額外碳儲量，對公益林來說基準線是0；林業(yè)分類經(jīng)營的理論和實踐已深刻的詮釋公益林“林業(yè)碳票”的額外性。

（2）停止天然商品林采伐政策使“林業(yè)碳票”具有額外性

天然林是我國森林資源的精華，是結構最復雜、群落最穩(wěn)定、生物量最大、生物多樣性最豐富、生態(tài)功能最強的森林生態(tài)系統(tǒng)。習近平總書記提出，把所有天然林都保護起來。這一戰(zhàn)略決斷，不僅對于維護淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全、生存安全具有重大戰(zhàn)略意義，而且對實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展具有深遠的歷史意義。天然商品林的停伐對增加“森林碳庫”具有重要作用。

2020年7月1日實施的新修訂的森林法規(guī)定，國家實行天然林全面保護制度，嚴格限制天然林采伐，加強天然林管護能力建設，保護和修復天然林資源，逐步提高天然林生態(tài)功能。這是新增條款。1998年，黨中央、國務院決定在長江上游、黃河上中游地區(qū)及東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)實施天然林資源保護工程。黨的十八大以來，進一步加大了天然林保護力度，全面停止天然林商業(yè)性采伐。黨的十九大明確要求“完善天然林保護制度”。2019年，中辦、國辦印發(fā)的《天然林保護修復制度方案》，對天然林保護進行了系統(tǒng)全面部署。

天然商品林全面停伐使林權所有者無法通過采伐林木獲得收益；中央財政支持天然商品林全面停伐，對國有天然商品林停伐管護補助標準給予10元，非國有天然商品林停伐管護補助標準給予16元。停止天然林商業(yè)性采伐是國家為恢復森林資源、擴大森林面積、提升森林質(zhì)量、增強森林生態(tài)功能做出的重大決策；但實行天然商品林禁伐，現(xiàn)有補償標準不足以彌補老百姓損失，導致林農(nóng)抵觸情緒，產(chǎn)生矛盾糾紛。

天然林的禁伐政策，提高了森林蓄積量、增加了森林碳庫；但這是在損害林權所有者利益前提下?lián)Q來的；政策的出臺沒有人在愿意投資天然商品林；天然商品林的禁伐政策使其有的“額外性”，天然林自然生長條件下每年的凈固碳量，就是每年新增的額外碳儲量，對禁伐的天然商品林基準線是0。

目前CCER（中國核證減排量）林業(yè)碳匯項目允許人工林開發(fā)，考慮既尊重原有政策，又照顧實際情況；建議“林業(yè)碳票”限定受林業(yè)禁伐政策影響的公益林、天然商品林及其它因素限伐的林木可以開發(fā)；無論是開發(fā)主體范圍，還是計量范圍，“林業(yè)碳票”都與林業(yè)碳匯項目互相補充。考慮公平性可設定“林業(yè)碳票”項目減排量在全國碳市場抵消機制上比例低于現(xiàn)行CCER（中國核證減排量）林業(yè)碳匯項目。

孫久靈

2022年6月28日